Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 31 1 2 3
4 5 6 7 8 9 10
11 12 13 14 15 16 17
18 19 20 21 22 23 24
25 26 27 28 29 30 1

Налогово-бюджетный потенциал регионов России

                    

Налогово-бюджетный потенциал регионов России

                          
 А.П. Левин,
 д.э.н., академик РАЕН
           
          Обсуждение проекта Закона "О федеральном бюджете на 1997 год", а также бюджетной системы Российской Федерации вызвало повышенный интерес всех слоев населения, коллективов предприятий, акционерных обществ, финансово - промышленных групп, специалистов, федеральных и региональных органов власти, что объясняется как ожиданием прогрессивных изменений в налоговой системе, так и назревшей необходимостью установления оптимальных соотношений в распределении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами территорий.
           
          Необходимость проведения налоговой реформы и принятия Налогового кодекса признается всеми. Однако работа в этом направлении ведется крайне слабо, а, следовательно, разработка и принятие Налогового кодекса, видимо, дело далекого будущего. Вновь речь идет только об отдельных поправках к старой налоговой системе, в том числе введении уплаты налога на добавленную стоимость (НДС) по счетам - фактурам, увеличении импортных пошлин, отмене и сокращении отдельных налоговых льгот и т.д. Данные новшества еще в большей степени осложняют жизнь налогоплательщиков.
           
          Применительно к субъектам Российской Федерации ожидалось хотя бы какое - то уменьшение совокупной налоговой нагрузки на экономику регионов (в процентах изъятия ВВП), сокращение общего числа налогов, снижение отдельных налоговых ставок, изменение соотношений в налоговых поступлениях между бюджетами Центра и территориями. Но эти надежды не оправдываются.
           
          Анализируя ситуацию по экономическому развитию субъектов РФ, объемов поступлений налоговых платежей в бюджетную систему страны, масштабы задолженности по налогам за 1996 г., мы обнаружили проявления ряда нежелательных тенденций:
           
          - Госналогслужба России принимает самые решительные меры по обеспечению и увеличению поступлений в консолидированный бюджет страны, тогда как министерства и ведомства все в большей степени теряют контроль над производством и, в конечном счете, резко уменьшается налогооблагаемая база;
           
          - продолжается ориентация на текущую (квартальную, годовую) ситуацию в развитии экономики субъектов РФ и страны в целом, а, следовательно, поступлений налоговых платежей в бюджетную систему без четкой целенаправленной долгосрочной программы комплексного воздействия на эффективность функционирования экономики;
           
          - усиливается централизация в принятии исполнительной властью решений по изменению налоговых ставок в федеральный бюджет и бюджеты территорий без достаточных экономических проработок последствий таких решений;
           
          - слабо проводится работа на федеральном и региональном уровнях по созданию действенной системы, направленной на развитие приоритетных отраслей экономики и экспортоориентированных производств, по формированию прогрессивных форм территориальной организации производства, в том числе свободных (оффшорных) экономических зон с целью привлечения отечественного и иностранного капитала и др.
           
          Общий объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет России в 1996 г. составил 474,7 трлн руб. или 21% от объема валового внутреннего продукта, тогда как в 1995 г. он был на уровне 21,3 %, в 1994 г. - 22,1, в 1993 г.  -  23,6 %.
           
          Основная доля всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет России приходится на НДС - примерно 28 %, налоги на прибыль - около 22 %, акцизы - более 10 %. Поступления от подоходного налога с физических лиц составляют около 12 %. На платежи за пользование недрами и природными ресурсами, включая сбор на перекачку нефти, приходится 4 %, на прочие налоги и платежи - почти 24 % от всех поступлений в консолидируемый бюджет.
           
          При этом отметим ряд негативных явлений. Резко возросла задолженность по налоговым платежам в бюджетную систему Российской Федерации, которая увеличилась с 56,8 трлн руб. на 1 января 1996 г. до 128,2 трлн руб. на 1 января 1997 г., т.е. в 2,3 раза. Основная доля задолженности приходится на недоимку по НДС (60 %), акцизы (12,8 %), налог на прибыль (13 %). Задолженность по налоговым платежам в федеральный бюджет выросла с 31,5 трлн руб. до 75 трлн руб., т.е. в 2,2 раза соответственно. По ряду субъектов Российской Федерации наблюдается высокий темп роста задолженности по налоговым платежам в федеральный бюджет. Так, в Республике Марий Эл задолженность за 1996 г. увеличилась в 13,4 раза, в Эвенкийском АО - в 8 раз, в Астраханской области - в 6,2 раза, в Брянской и Тульской областях -в 3,5 раза. В таких регионах, как Республика Карелия, Корякский АО, Костромская, Архангельская, Вологодская, Липецкая, Мурманская, Тверская, Белгородская области и Красноярский край, уменьшилась не только доля поступления платежей в федеральный бюджет, но их абсолютное значение.
           
          Характерно, что в сложившейся ситуации аналитики, изучая выполнение налоговых поступлений в бюджет 1996 г., выявляют в основном потери консолидированного бюджета за счет тех или иных причин и ратуют за разработку и принятие мер по ликвидации льгот, предоставляется отдельным категориям налогоплательщиков, т.е. ориентируются на дальнейшее усиление налогового пресса.
           
          Действительно, видимые потери консолидированного бюджета в 1996 г. составили многие триллионы рублей. Только по НДС консолидированный бюджет недополучил, по оценке специалистов Госналогслужбы России, почти 19 трлн руб. За счет ввода таких форм расчетов как бартерные сделки, взаимозачеты, расчеты векселями, а также установления дополнительных льгот при строительстве жилья, для учреждений науки, осуществляющих работы на хозрасчетных началах, и ряда других в бюджет не поступило 6,4 трлн руб. Увеличение поставок на экспорт в 1996 г. примерно на 8 % по сравнению с 1995 г. стало причиной потери для бюджета более 4 трлн руб. налоговых поступлений из - за налоговых льгот на экспортные поставки.
           
          Влияние этих объективных факторов привело к снижению поступления налоговых платежей на 30 - 32 трлн руб.
           
          Мы не отрицаем необходимости проведения глубокого анализа причин недополучения налоговых платежей в консолидированный бюджет России, а также выяснения, каким АО и предприятиям даются льготы и под какие обязательства (обоснованность намечаемых действий, направленных на рост производства и его эффективность, ответственность за результаты). Но давайте рассмотрим, что потерял консолидированный бюджет в условиях спада производства и снижения доли высокорентабельных отраслей промышленности, сокращения экспорта машинно - технической продукции.
           
          При этом необходимо отметить важнейшее положение - благополучие бюджетной системы Российской Федерации зависит от производства и его эффективности, роста экспорта продукции наукоемких, высококвалифицированных производств, а также перерабатывающих производств топливно - энергетического, металлургического, химического комплексов. Однако в настоящее время продолжается падение промышленного и сельскохозяйственного производства в России и во всех регионах и субъектах РФ, осложняются внутрирегиональные и межрегиональные связи. Индекс физического объема промышленной продукции в 1996 г. по отношению к 1990 г. (принят за 100) составил в целом по Российской Федерации - 48 %, в том числе по Северо - Западному району-63%, Центральному - 48 %, Республике Татарстан - 62 %, Республике Саха (Якутия) -75 %. А структура имела четкую направленность на сырьевую ориентацию. Если в 1990 г. удельный вес добывающих отраслей промышленности в общем промышленном производстве составлял 15,5 %, а обрабатывающих отраслей - 84,5 %, то в 1996 г. он уже был (по экспертной оценке) 26,3 и 73,7 % соответственно.
           
          Важнейшие направления экономического роста (приоритеты в промышленности и их государственная поддержка, стимулирование отечественных и иностранных инвестиций и др.) так и не реализованы за годы реформ. В силу этого резко снижалась налогооблагаемая база и, как следствие, произошло масштабное сокращение бюджетного потенциала. Снижение объема валового продукта в 1996 г. на 6% по сравнению с ожидаемым уровнем (2-3 %) привело, по ориентировочным расчетам, к недопоступлению в консолидированный бюджет 35-40 трлн руб., а резкое снижение рентабельности в промышленности и на транспорте - еще 28-30 трлн руб. Только по этим двум причинам выпадение доходов консолидированного бюджета за 1996 г. составило 63-70 трлн руб. Увеличение ВВП на 4-5 пунктов - это десятки триллионов рублей налоговых поступлений за счет НДС, отчислений от прибыли и других платежей.
           
          Принципиальный вопрос для решения проблемы увеличения налоговых поступлений в консолидированный бюджет России - степень использования или, другими словами, реализация Производственного и научно - технического потенциала субъектов РФ, на который и должна была бы направляться вся система налоговых льгот.
           
          Субъекты Российской Федерации существенно различаются по налоговой нагрузке, т. е. по доли поступления налогов и других обязательных платежей в бюджетную систему России. Из 89 субъектов РФ 12 субъектов вносят свыше 60 % от общих поступлений налогов и платежей, в том числе город Москва - около 20 % всех поступлений, Ханты - Мансийский АО - 7 %, Московская область- 3,5 %, город Санкт - Петербург - около 4 %, Свердловская область - 3,6 %.
           
          21 субъект РФ, каждый из которых вносит от 1,0 до 3,0 % от общего поступления, обеспечивает около 28 % общего консолидированного бюджета России. 65 субъектов РФ, каждый из которых вносит от 0,01 до 0,1 % от общего поступления налогов и платежей, характеризуется незначительной долей поступлений в общероссийский консолидированный бюджет. Их доля составила всего лишь 12% от общих поступлений в доходную часть бюджета России.
           
          Столь разительные различия субъектов РФ в формировании доходной части консолидированного бюджета страны объясняются неравномерным экономическим развитием регионов, их отраслевой структуры хозяйства, разной степенью интенсивности региональных и межрегиональных потоков товаров, финансовых ресурсов и услуг. Казалось бы, что в этих условиях особую значимость должны приобрести совместные усилия министерств, ведомств, Госналогслужбы России по выявлению региональных проблем развития налогово - бюджетного потенциала субъектов РФ, разработке комплексных мер в целях стабилизации и развития производства, повышение его эффективности как важнейшего фактора укрепления экономической базы налогообложения. Однако на практике продолжается ориентация на текущую, стихийную ситуацию в развитии экономики субъектов РФ и страны в целом. В настоящее время по сути отсутствуют органическая взаимосвязь стратегии и тактики достижения социально - экономических целей, четкая программа государственного регулирования структурной перестройки экономики России, долговременные основы формирования бюджета на предстоящие годы.
           
          При этом необходимо, во - первых, обоснованно определить налово - бюджетный потенциал субъектов РФ и, во - вторых, что более важно, разработать действенный механизм реализации выявленного потенциала.
           
          Определение налогово - бюджетного потенциала субъектов Российской Федерации - сложная, но решаемая задача. Для этого имеются основные предпосылки и условия: осознана на федеральном и региональном уровнях необходимость разработки и принятия к реализации комплексных программ социально - экономического развития регионов на ближайшие 5-7 лет; модернизированы методики разработки комплексных программ; обобщены и в какой - то степени подготовлены к реализации прогрессивные научно - технические решения, направленные на повышение эффективности социально - экономического развития.
           
          При этом важно отметить, что при разработке комплексных программ на период 1997 - 2005 гг., подготовленных по инициативе администраций ряда областей и субъектов РФ, учтены принципиально новые положения, оказывающие существенное влияние на оценку налогово - бюджетного потенциала. К таким положениям относятся:
           
          а) детальное изучение всех источников доходов (действующих и потенциальных), которыми располагают регион или субъект РФ;
           
          б) анализ и прогноз финансовых, товарных, трудовых потоков, изучение емкости местного рынка и рынков сопредельных территорий, а также определение возможности расширения внешнеэкономической деятельности;
           
          в) разработка комплекса стратегических и текущих мероприятий по максимальному вовлечению трудоспособного населения в производственную и инфраструктурную сферы деятельности, поддержке малого предпринимательства и бизнеса, максимальному накоплению капитала в регионе и стимулированию капиталовложений в производство и инфраструктуру.
           
          Обобщение материалов по прогнозам социально - экономического развития субъектов Российской Федерации на период 1997- 2005 гг., выполненное научно - исследовательскими институтами Минэкономики России, показывает, что имеется существенная дифференциация регионов России по возможностям роста налогово - бюджетного потенциала. Значительным темпом роста налогово - бюджетного потенциала (на уровне 140-160 % в 2005 г. по отношению к 1995 г.), базирующегося на развитии наукоемких и высококвалифицированных отраслях промышленности, располагают Москва и Санкт - Петербург, Свердловская, Нижегородская, Самарская, Ленинградская и Московская области, а также Красноярский край. Достаточно высокими темпами роста (на уровне 135-140 %) может развиваться налогово - бюджетный потенциал Архангельской, Кировской, Воронежской, Курской областей, а также Хабаровского края. К этой группе субъектов РФ относятся и регионы с богатыми природными ресурсами - Ямало - Ненецкий АО, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Тюменская область. Имеется определенный потенциал и у других субъектов РФ.
           
          Иное дело - разработка действенного механизма, направленного на достижение целей, поставленных в комплексных программах социально - экономического развития, а, следовательно, на реализацию налогово - бюджетного потенциала субъектов Российской Федерации. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации не подготовлена система управления реализацией комплексных программ социально - экономического развития, которая базировалась бы на финансово - экономическом и административно - правовом фундаменте. Не разграничены в полной мере права и ответственность Центра и территорий за результаты реализации комплексных программ, а также не определены финансовые источники обеспечения данных программ. В связи с этим особое значение приобретает решение проблемы установления оптимального соотношения бюджета Центра и бюджета территорий.
           
          При определении оптимальных соотношений между бюджетом Центра и бюджетами территорий рекомендуется предоставить больше прав субъектам РФ, регулировать и направлять (исходя из общегосударственных интересов) деятельность АО, ФПГ, предприятий на достижение конечных результатов (рост производства и повышение эффективности), в том числе за счет предоставления льгот по инвестициям на модернизацию, техническое перевооружение и расширение производств, повышение качества и конкурентоспособности продукции, временных налоговых освобождений при организации наиболее эффективных видов продукции.
           
          При этом должна быть четко сформулирована и юридически закреплена между Центром и субъектом РФ следующая зависимость - основная доля превышения бюджетных назначений и установленного соотношения поступлений в федеральный бюджет и бюджет территории поступает в бюджет субъекта РФ. В настоящее время соотношение общего объема поступлений составляет около 44% в федеральный бюджет и более 56 %-в бюджет территорий. Характерно, что ряд субъектов имеет более высокие соотношения. Так, по Республике Татарстан это соотношение составляет 19 и 81 %, Республике Карелия -24 % и 76%, Республике Башкортостан -27 и 73%, Республике Саха (Якутия) -28 и 72% соответственно. Это - результат как соотношения по видам налогов, так и усилия администраций по изменению отношений с Центром. Однако необходимо отметить, что применительно к предприятиям, находящимся в ведении администраций областей и субъектов РФ, в соответствии с местным законодательством уже в настоящее время широко используется механизм снижения ставок налога и предоставления льгот.
           
          Например, в дополнение к федеральным льготам в ряде регионов России в проектах бюджетов территорий делаются попытки снижения ставок налога на прибыль предприятий с 35 до 24% (Республика Татарстан) за счет сокращения доли поступлений от налога на прибыль в бюджет территорий с 22 до 11 %. Возможные же потери бюджета территорий должна быть компенсирована за счет увеличения ставки налога на имущество (с 2 до 4 %), на землю, на операции с недвижимостью и др.
           
          Назрела настоятельная необходимость модернизации функций государства по управлению экономикой страны, предоставлению большей самостоятельности и финансовой обеспеченности субъектов РФ, увеличения доли бюджета территорий в консолидированном бюджете. Это позволит с большей эффективностью решать проблемы социально - экономического развития территорий при сохранении за Центром контрольных функций.
           
          Принципиальное значение для выявления налогово - бюджетного потенциала территорий имеет решение вопроса об акцизах на нефть, природный газ, а также о ставках налога (платежи) за пользование недрами и природными ресурсами. Ситуация не простая. Высказываются различные точки зрения. В отношении нефтяных компаний обсуждается, например, вопрос о замене акцизов на налог на сверхприбыль, о снижении или, напротив, соответственно повышении ставки за пользование недрами и природными ресурсами.
           
          Выдвигается предположение вариантно проработать вопрос о значительном повышении налогов и платежей за пользование недрами и природными ресурсами, акцизов на нефть и газ, а налоговые льготы увязать с результатами усилий предприятий по комплексному освоению месторождений, использованию сырья и материалов, достижениям мировых показателей.
           
          На уровне государства необходимо решить другой важный вопрос для развития налогово - бюджетного потенциала РФ - формирование свободных экономических (таможенных) и оффшорных зон. Опыт зарубежных стран показывает, что перечисленные формы активизации хозяйственной деятельности способствовали мощному и высокоэффективному подъему экономики ряда зарубежных стран. И еще один немаловажный вопрос: как обеспечить поток финансовых ресурсов от банков в производство? В этой связи требует рассмотрения и принятия решения на федеральном уровне вопрос о совершенствовании системы налогообложения коммерческих банков. Это сложный вопрос, затрагивающий интересы "сильных мира сего", но нельзя стыдливо замалчивать всю ситуацию, сложившуюся вокруг коммерческих банков, как это делается в настоящее время. Обратимся к сути вопроса. В стране зарегистрировано более 2,6 тысяч коммерческих банков и около 6 тысяч филиалов банков, которые аккумулируют огромные финансовые средства. Анализ активов отечественных коммерческих банков в долларовом выражении (для избежания влияния инфляционных процессов на величину активов банков) показывает, что они выросли за период 1993-1996 гг., т.е. за последние 3 года, более чем в 3,3 раза и составили, по экспертной оценке, почти 155 млрд. долл. США по курсу ММВБ. Результаты анализа сводных балансов ряда крупных и крупнейших коммерческих банков России показывают, что их доходы за финансовый год увеличиваются в 2-3,7 раза, а балансовая прибыль возрастает в 1,5-2,5 раза. Банки освобождены от многих видов налогов. Основная их деятельность направлена не на инвестирование хозяйственной деятельности промышленности, сельского хозяйства, транспорта, а на предоставление сверхприбыльных кредитов и на осуществление операций на фондовом и валютном рынках. На 1 января 1996 г. кредиты, предоставленные коммерческими банками предприятиям, организациям и населению составили около 100 трлн руб., в том числе краткосрочные - почти 93 трлн руб., или 95 %, в то время как на долю долгосрочных кредитов на развитие производства пришлось около 5 трлн руб., т.е. менее 5 %.
           
          Разработка системы льгот кредитования коммерческими банками долгосрочных вложений в секторах экономики не приносит желаемых результатов. Необходимо принять меры по разработке механизма увязки реализации комплексных программ социально - экономического развития регионов с системой функционирования банков и их филиалов на местах.
           
          Изложенные предложения затрагивают лишь некоторые аспекты бюджетной системы России и требуют глубоких экономических расчетов.