Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1

Общие вопросы совершенствования налоговой системы и проблемы налогообложения физических лиц

      

Общие вопросы совершенствования налоговой системы и проблемы налогообложения физических лиц


Г.Н. Присягина,
советник налоговой службы III ранга, г. Москва


         В 1990 году в России началась радикальная налоговая реформа, являющаяся составной частью общегосударственной программы перехода к рыночной экономике и обеспечивающая нормализацию рыночных отношений и денежного обращения.


        Действующая в настоящее время в России налоговая система во многом приближена к западной системе налогообложения. Практика взимания налогов за этот период времени показала свои преимущества, но и выявила отдельные недостатки, в результате чего мы снова оказались на пороге преобразований. Устранение многих имеющихся недостатков предусматривается проектом Налогового кодекса и рядом других законопроектов. Однако, как было отмечено в пояснительной записке к проекту Общей части Налогового кодекса, “предполагается не кардинальное изменение действующей налоговой системы, а ее эволюционное преобразование”.


        Налоговые системы многих зарубежных стран складывались на протяжении многих десятилетий, и по структуре налогов, методам их взимания, составу льгот они имеют существенные различия.


        Принципы построения налоговых систем зависят, как правило, от экономической направленности развития той или иной страны, но имеют ряд общих черт.


        Россия, так же как и большинство зарубежных стран, пытается найти пути увеличения налоговых доходов государства. И в условиях развивающихся рыночных отношений, несобираемости налогов, дефицита бюджета необходимо прежде всего принять долговременную Программу экономического и социального развития страны на современном этапе, составной частью которой должна стать Концепция развития налоговой системы.


        В основу Концепции развития налоговой системы России должны прежде всего быть, по-видимому, заложены принципы построения налоговой системы, являющиеся основополагающими в ряде развитых зарубежных стран и показавшие свою эффективность, такие как:


         -  системность, обеспеченная целостностью налоговой системы на базе жесткой централизации управления налогами со стороны государства, соответственно, широкой законодательной основе налогов, взаимоувязанностью налогов между собой, исключающей двойное налогообложение с правом выбора в отдельных случаях налогоплательщиком конкретного вида налога или налоговой ставки, строгом разделении налогов на центральные и местные;


         -  гибкость налоговой системы, обеспеченная возможностью ежегодно уточнять ставки налогов и осуществлять налоговую политику с учетом изменений политической и экономической конъюнктуры на основе ежегодно принимаемых государством законов при голосовании по вопросам государственного бюджета;


         -  социальная направленность налоговой системы, связанная со стимулированием социального и экономического развития страны с учетом таких факторов, как темпы развития, финансовое положение отраслей экономики, уровень инфляции и безработицы, выравнивание экономического развития регионов.


        Нарушение вышеприведенных принципов построения налоговой системы и, как следствие, несовершенство налогового законодательства, организационной структуры управления налогами, форм и методов контроля, отсутствие автоматизированной системы управления налогами, выполнение налоговыми органами не свойственных им функций привело к резкому сокращению поступлений средств от сбора налогов в доход бюджета.


        Кроме того, по вышеперечисленным причинам в целях повышения эффективности проводимой контрольно-экономической работы налоговые органы отдельных субъектов Российской Федерации вынуждены были пойти на эксперименты в области законотворчества, пропаганды действующего налогового законодательства, создание новых организационных структур, форм и методов контрольно-экономической работы, отвечающих современным требованиям, то есть взяли на себя, по существу, функции законодательных и исполнительных органов власти.


        В развитых странах сформировались следующие основные виды налогов: подоходный налог с физических лиц, подоходный налог с юридических лиц, налог с оборота, взносы в фонды социального страхования, налоги на потребление, поимущественный налог и налог на наследства и дарения при обеспечении единой методологии исчисления налогооблагаемой базы.


        Понятно, что зависимость экономики отдельных стран от налогов на разные виды доходов неодинакова и изменчива. Однако в последние годы во всех развитых странах произошло смещение в сторону увеличения удельного веса в структуре бюджета подоходного налога и взносов в фонды социального страхования. Из анализа принятых в послед-нее время законодательных и нормативных актов, положений проекта Налогового кодекса следует, что в нашей стране также наметились тенденции к увеличению роли подоходного налога с населения.


        В ряде зарубежных стран эффективность деятельности налоговых органов характеризуется только несколькими показателями, основным из которых является рентабельность налога. В России на этапе становления налоговой системы обеспечение реализации положений вышеприведенных принципов построения налоговой системы представляется возможным лишь при анализе соответствующей системы показателей как развития страны в целом, так и процессов, происходящих в системе налогообложения, что возможно при условии создания аналитической отчетности, специфической для каждой отрасли экономики и направления деятельности налоговых органов. Результатом анализа такой отчетности в области налогообложения должны стать предложения по совершенствованию налогового законодательства, форм и методов контроля, а также осуществление функций оперативного управления процессами налогообложения. Проведение глубокого анализа деятельности налогового органа по взиманию тех или иных налогов возможно лишь при организации структуры управления по отраслевому, а не функциональному принципу.


        Действующая же в настоящее время отчетность содержит только статистическую количественную информацию и не позволяет проанализировать происходящие процессы и влияющие на них факторы в экономике и деятельности налоговых органов в целом и по каждому виду налогов.


        Отсутствие такого важного показателя деятельности налогового органа как рентабельность налога (соотношение между затратами налогового органа по сбору налога и реальным налогом), показывающего чистый доход, поступающий в бюджет, также не способствовало рациональной деятельности налоговых органов и привело к низкоэффективному, требующему высоких материальных затрат поиску управления процессами налогообложения в автоматизированном режиме и другим негативным явлениям.


        Практика работы налоговых органов в условиях действия ряда законов, введенных с 1992 года, показала, что повышение уровня собираемости налогов в сложившейся экономической обстановке страны возможно при резком увеличении количества и повышении качества контрольно-экономической работы налоговых органов за счет совершенствования форм и методов работы при обеспечении жесткой централизации руководства со стороны государства, четкого распределения функций, создания единой автоматизированной организационной структуры управления налогами, исключающей отвлечение работников, занятых выполнением контрольно-экономических функций, на выполнение не свойственных им задач, таких как пропаганда налогового законодательства, определение рыночной цены товара (работ, услуг), сбор и обработка поступающих в налоговые органы сведений о налогоплательщике и др.


        Одной из важных проблем действующей системы налогообложения является определение стоимости (рыночной цены) дохода (работ, услуг) налогоплательщика и имущества, принадлежащего ему на праве собственности. Действующими в настоящее время законодательными и нормативными актами не установлен механизм определения рыночной цены названных объектов налогообложения. Определение рыночной цены имущества возложено фактически на налогового инспектора, который должен определить конъюнктуру рынка, собрать все имеющиеся заключения о цене дохода (имущества), проанализировать и определить сумму налогооблагаемого дохода. Кроме того, отсутствие четкого механизма определения рыночной цены привело к тому, что органы, призванные осуществлять оценку объектов для целей налогообложения, используя политические мотивы (привлечение населения к приватизации жилья, расширение вторичного рынка недвижимости и др.), манипулируют стоимостью, игнорируя налоговое законодательство.


        Таким образом, из-за отсутствия научно-обоснованных методик определения рыночной цены товара (работ, услуг) для целей налогообложения сложилась ситуация, когда один объект имеет как минимум две оценочные стоимости, используемые для целей налогообложения.


        Поэтому для определения реальной рыночной стоимости объектов налогообложения и сокращения потерь налогов представляется целесообразным в кратчайшие сроки решить вопрос о создании в структуре налоговых органов института специалистов-оценщиков по определению рыночной цены товара (работ, услуг) для целей налогообложения.


        В соответствии с действующим законодательством, положениями о структурных подразделениях и должностными обязанностями налоговые органы страны осуществляют контрольно-экономическую работу и собирают налоги (ведут поиск и привлекают к налогообложению плательщика, начисляют и взимают пени, штрафные санкции, привлекают к административной и судебной ответственности и т.п.) одновременно. Причем, работа по сбору налога занимает значительно больше времени у инспектора, чем проведение документальной проверки, что приводит к уменьшению количества и снижению качества документальных проверок. В этих условиях заслуживает внимания опыт ряда зарубежных стран, которые предусмотрели разделение названных функций налогового органа. Контрольно-экономической работой и работой по сбору налогов занимаются разные департаменты (офисы). Так, например, в Англии налоговый офис осуществляет камеральные и документальные проверки налогоплательщиков, проводит налоговые расследования в соответствии с разработанными едиными методическими указаниями на основе анализа автоматизированной в централизованном порядке базы данных о налогоплательщике, по результатам которых составляется акт (заключение). Затем согласованные с налогоплательщиком материалы проверок передаются в офис по сбору налогов для взыскания исчисленных налогов и штрафов, привлечения к административной, судебной и уголовной ответственности, обеспечения исполнения налогового обязательства за счет имущества налогоплательщика, а также организации хранения, вывоза и реализации арестованного имущества за неуплату налогов и сборов.


        При решении вопроса о совершенствовании структуры управления налогами следует также принять во внимание тот факт, что сбор как центральных, так и местных налогов за рубежом осуществляется единой налоговой службой, но во многих странах работа по сбору местных налогов проводится отдельным Департаментом в соответствии с законодательством, определяющим границы полномочий местных органов власти по сбору налогов исходя из потребностей местного бюджета.


        Известно, что ни одна зарубежная страна не решила вопрос о полном охвате документальными проверками состоящих на учете налогоплательщиков. Например, по поданным в течение года декларациям документальной проверке подвергаются только 5 - 10 % выбранных в автоматизированном режиме деклараций. Но при этом установлено, что в случае выбора для проверки вызывающего сомнение в законопослушании плательщика налоговое расследование проводится как минимум за последние 20 лет. Действующим в настоящее время в России законодательством определен срок давности по привлечению к ответственности за налоговое нарушение в три года для физических лиц и шесть лет для юридических лиц.


        Реализация положений действующего налогового законодательства основана на сборе больших объемов информации о налогоплательщике как в централизованном, так и в индивидуальном порядке, однако до настоящего времени на государственном уровне не решен вопрос о разработке единой технологии сбора, обработке и использовании в контрольно-экономической работе такой информации, организации взаимодействия с организациями, обязанными представлять сведения о выплаченных доходах и удержанных налогах, и обмена информацией между налоговыми органами различных регионов в автоматизированном режиме, использования в этой работе единого идентификатора налогоплательщика, создания федеральной базы данных налогоплательщиков как юридических, так и физических лиц.


        Действующие положения законодательства и методы их применения по этому вопросу ориентированы на периферийные регионы и не учитывают особенности больших городов, в результате чего налоговые органы таких крупных мегаполисов как Москва, Санкт-Петербург загружены непроизводительной рутинной работой по сбору, обработке и рассылке поступающих сведений о налогоплательщике.


        На современном этапе в условиях сложной экономической обстановки в стране представляется необходимым проведение не эволюционных преобразований, а кардинальное изменение действующей системы налогообложения на основе целостной Концепции развития налоговой системы страны, отражающей единые принципы, организационную структуру управления и механизм реализации процессов системы налогообложения, в которой были бы определены приоритетные направления развития, конечные цели и этапы их реализации, поставлены первоочередные задачи на основе глубокого и тщательного изучения законодательных и нормативных актов по этому вопросу, структуры управления, обмена информации, организации контрольной работы с учетом опыта работы налоговых органов зарубежных стран, сложившейся практики взимания налогов и методов налогообложения в нашей стране и исходя из финансовых, трудовых и технических возможностей в настоящее время.


        В Концепцию должны, по-видимому, быть заложены:


         - программа по пропаганде налогового законодательства;


         - программа по созданию Государственного реестра юридических и физических лиц как субъектов гражданско-правовых отношений;


         - программа по созданию автоматизированной системы управления налогами федеральной базы данных налогоплательщиков.


        Структура управления налогами должна предусмотреть полное освобождение налогового инспектора от выполнения не свойственных ему функций для повышения качественного уровня документальных проверок. Этого можно достигнуть путем создания в центральных органах управления специальных подразделений, обеспечивающих рациональную контрольно-экономическую работу налогового органа:


        - по пропаганде налогового законодательства;


        - по сбору налогов;


        - а также создать институт оценщиков при налоговой службе Российской Федерации и в регионах.


        При этом представляется необходимым предусмотреть в налоговом законодательстве жесткую материальную ответственность за уклонение налогоплательщика от уплаты налога, а также возможные поощрительные положения, стимулирующие плательщика к полному и своевременному выполнению налоговых обязательств.


II


        В последние годы во всех развитых странах произошло смещение в сторону увеличения удельного веса подоходного налога и взносов в фонды социального страхования в структуре бюджета.


        Так, в США доля подоходного налога в бюджете страны составляет 41 %; в Великобритании  -  45,9 %; во Франции  -  20 %.


        Подоходный налог в США взимается по прогрессивной шкале. Имеются не облагаемый налогом минимум доходов и три налоговые ставки. Налогом может облагаться либо отдельный человек, либо семья. В последнем случае суммируются все виды доходов членов семьи за год. Необлагаемый минимум доходов является переменной величиной, имеющей тенденцию к увеличению. Понижение ставки налога после определенного высокого уровня доходов характерно, пожалуй, только для США. Это обосновывается крупной абсолютной суммой выплаты. До 1986 года в стране действовали 14 ставок подоходного налога, величина которых нарастала от 11 до 50 %. В ходе налоговой реформы шкала ставок существенно снижена, необлагаемый минимум увеличен. Однако наряду с этим уменьшилось количество льгот.


        Объектом обложения подоходным налогом во Франции является совокупный доход семьи вне зависимости от ее количественного состава (для уплаты налога одинокий гражданин с 18-летнего возраста составляет семью из одного человека). При этом подоходный налог составляет примерно 20 % доходов центрального бюджета от налогов. Это связано с тем, что данный вид налога используется в качестве инструмента стимулирования семьи, оказания помощи малоимущим и т.д., что приводит к резкому сокращению налоговой базы вследствие освобождения от уплаты налога большого числа налогоплательщиков. Налог является прогрессивным, ставки налога составляют от 0 до 56,8 % в зависимости от размера совокупного дохода семьи.


        В Великобритании подоходный налог удерживается с облагаемого дохода, представляющего собой совокупный годовой доход за вычетом разрешенных законом скидок и льгот. Удержание подоходного налога с заработной платы и жалований производится у источника по способу “платы при получении”. Главный принцип обложения данного способа заключается в том, что сумма налога, начисленного на определенный момент, определяется размером заработанного дохода к этому моменту. При этом налог удерживается у источника выплаты дохода, что исключает сокрытие величины дохода. При данном способе отпадает необходимость заполнения налоговой декларации для лиц наемного труда, живущих на доход только от заработной платы или жалованья. В остальных случаях налогообложение доходов производится на основе декларации. Следует отметить, что налогообложение доходов корпораций и физических лиц в Англии осуществляется по единой методологии исчисления налогооблагаемой базы. Налоговой службой Великобритании на государственном уровне решена проблема пропаганды налогового законодательства: ежегодно издаются пакеты документов (брошюр, бланков деклараций и справок). В них в доступной форме излагаются права и обязанности налогоплательщика и налогового органа, приводятся примеры исчисления налогов, действующих ставок и льгот. Такие пакеты выдаются в обязательном порядке каждому налогоплательщику бесплатно.


        Еще в 1926 году в России для усиления дифференциации налога и прогрессии налогообложения было устранено деление подоходного налога на основной (классный) и дополнительный (прогрессивный) и введено обложение по совокупному доходу, а не по отдельным источникам. Однако позднее принцип совокупного налогообложения был отменен, и длительное время обложение доходов населения осуществлялось у источника дохода.


        На Западе население в течение длительного времени накапливало опыт учета своих доходов и расходов и обретало навыки составления отчетов перед государством в форме налоговых деклараций. На современном этапе для подавляющего большинства граждан России ведение учета полученных доходов и расходов на потребление для целей налогообложения  -  занятие явно непривычное. В этих условиях успех реформы во многом, по-видимому, будет зависеть от подготовленности населения нести налоговое бремя, чему должно способствовать решение вопроса о пропаганде налогового законодательства на государственном уровне.


        В России в соответствии с Законом РФ “О подоходном налоге с физических лиц”, так же как и в ряде зарубежных стран, у лиц наемного труда, живущих только на доходы от заработной платы или жалованья, подоходный налог удерживается у источника вы-платы. В остальных случаях налогообложение совокупного годового дохода производится на основе декларации. Однако за рубежом декларация содержит сведения как о доходах, так и о расходах налогоплательщика на потребление, тогда как российское законодательство предусматривает декларирование только доходов физического лица.


        Действующая в стране система налогообложения физических лиц построена на основе личных доходов. По-видимому, следующим этапом реформы налогообложения физических лиц должно стать исчисление так называемого “подушного” налога в семье, что, по сути, позволило бы пойти на замену многих социальных льгот и выплат, которые сегодня осуществляются за счет бюджета. Кроме того, такое исчисление налога позволило бы при создании механизма контроля за учетом доходов и расходов гражданина проводить глубокое налоговое расследование в случае обнаружения несоответствия между доходами и расходами семьи в целом и каждого отдельного ее члена.


        В целях обеспечения контроля за доходами и расходами населения налоговые системы зарубежных стран обеспечили взаимоувязанность налогов, тогда как в России налоги с населения существуют как бы отдельно друг от друга, что особенно наглядно видно на примере учета плательщиков подоходного налога и имущественных налогов (налогов на имущество физических лиц и налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения). Плательщики подоходного налога учитываются по месту постоянного проживания, а имущественных налогов  -  по месту нахождения имущества (плательщики налога с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, могут также учитываться и по месту оформления наследства или дарения либо по месту жительства). В результате сложившегося положения практически оказалось невозможным учесть получаемые гражданами доходы и производимые расходы на потребление, выявить нарушения налогового законодательства в случаях заключения мнимых сделок с целью ухода от налогообложения, проанализировать другие методы уклонения от налогообложения. Данное положение не способствует также созданию базы данных налогоплательщиков - физических лиц.